Títol VIII. De l'organització territorial de l'Estat
Capítol tercer. De les Comunitats Autònomes
article 156
Les Comunitats Autònomes gaudiran d'autonomia financera per al desenvolupament i execució de les seves competències d'acord amb els principis de coordinació amb la Hisenda estatal i de solidaritat entre tots els espanyols.
Sinopsis artículo 156
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Antecedentes históricos y Derecho comparado.
En nuestro Derecho constitucional no se registran antecedentes reseñables. Ni el Proyecto de Constitución Federal de la I República (1873) ni la Constitución de la II República (1931) contienen normas relativas al poder financiero de los Estados Regionales o de las Regiones Autónomas que respectivamente reconocían los textos mencionados.
Por el contrario, pueden mencionarse algunas referencias del Derecho comparado que, sin duda, han ejercido cierta influencia en los artículos de la Constitución Española relativos a la financiación de las Comunidades Autónomas. Se trata de los artículos 119 de la Constitución de la República Italiana de 1947 (reconoce la autonomía financiera de las Regiones) y 104.a de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, que establece el marco de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder.
Apartado 1. Principios de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas
El artículo 156 de la Constitución, singularmente su apartado 1, reúne los principios esenciales relativos a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. En efecto, al tiempo que reconoce expresamente esa autonomía, establece dos principios básicos (coordinación y solidaridad) que enmarcan la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas. Se trata de un precepto cuyos principios han sido recibidos en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (modificada por la Ley Orgánica 3/2009), artículos 1 a 3, (en adelante LOFCA) pero cuyo desarrollo se debe, sobre todo, a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha precisado el significado que ha de darse a cada uno de esos principios.
La reforma realizada por la Ley Orgánica 3/2009 tuvo por objeto introducir en el marco jurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía las novedades que incorpora el Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas. Además introduce en el artículo segundo de la LOFCA dos principios fundamentales derivados de la reforma, que son, la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales, para que éstos puedan ser prestados en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que residan, que se instrumenta mediante la creación del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, y por otro lado, la corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado. Finalmente se concreta la regulación y aplicación del principio de lealtad institucional.
La autonomía financiera supone, en palabras del Tribunal Constitucional, "la propia determinación y ordenación de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones", es decir, la capacidad de orientar los gastos propios de la Comunidad Autónoma y definir los ingresos necesarios para ello. A tal fin, el artículo 157 de la Constitución (véase comentario al citado artículo) establece los medios financieros de los que dispondrán las Comunidades Autónomas para hacer frente a los gastos que son inherentes al ejercicio de las competencias que tienen atribuidas. Precisamente, la vinculación existente entre autonomía financiera y competencias autonómicas ha dado pie al Tribunal Constitucional para expresar la primera de las ideas-fuerza o principios que lucen en el artículo 156.1 de la Constitución, es decir, la relación de instrumentalidad que vincula la autonomía financiera a la ejecución de las competencias autonómicas. Junto a ello, el Tribunal ha destacado los principios de coordinación y solidaridad como los otros dos grandes principios que han de regir el ejercicio efectivo de las potestades financieras que ostentan las Comunidades Autónomas.
La relación de instrumentalidad entre autonomía financiera y competencias autonómicas ha sido recogida en el artículo 1º LOFCA ("Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, les atribuyan las Leyes y sus respectivos Estatutos") y enfatizada por el Tribunal Constitucional, entre otras, en la Sentencia 37/1987, de 26 de marzo, en la que el alto Tribunal afirma que "... la Constitución concede autonomía financiera a las Comunidades Autónomas para el desarrollo y ejecución de sus competencias (...) Con ello hay, en definitiva, un implícito reconocimiento constitucional del principio de instrumentalidad fiscal en la esfera de la imposición autónoma" (fundamento jurídico 13º). Asimismo, la STC 14/1989, de 26 de enero, se pronuncia en términos similares afirmando que la potestad de gasto de las Comunidades Autónomas no permite a éstas financiar o subvencionar cualquier clase de actividad, "sino tan solo aquéllas sobre las cuáles tengan competencias, pues la potestad de gasto no es título competencial que pueda alterar el orden de competencias diseñado por la Constitución y los Estatutos de Autonomía".
Pero la autonomía financiera reconocida a las Comunidades Autónomas no sólo se vincula a las competencias atribuidas a las mismas constitucional y estatutariamente, sino que se halla limitada por los principios ya mencionados de coordinación y solidaridad, que establecen los artículos 2º y 3º LOFCA y ha subrayado el Tribunal Constitucional en diversas sentencias (SSTC 11/1984, 75/1986, 146/1986, 179/1987 y 68/1996).
El principio de coordinación en materia financiera se ha visto recientemente reforzado, como consecuencia indirecta de la aprobación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento como parte de la Unión Económica y Monetaria. El citado Pacto, que trae su causa de lo establecido en el artículo 104 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, obliga a los Estados miembros a evitar déficits excesivos (superiores al 3 por 100 del PIB) y compromete a éstos a responder frente a las instituciones comunitarias en caso de incumplimiento. A este respecto, el Protocolo sobre el procedimiento de déficit excesivo, aprobado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, responsabiliza a los estados de que en sus respectivos territorios se observen las reglas asumidas por aquéllos en orden a evitar un déficit excesivo, de modo que el Estado responde por las diversas instancias de gasto -por tanto corresponsables del déficit-, reconocidas dentro de cada país.
Ello ha dado lugar, en el caso de España, a la aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria y a la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. En esta última queda reforzado el principio de coordinación, en la medida en que resulta imprescindible para asegurar que el nivel de endeudamiento de las Comunidades Autónomas no comprometa la consecución del objetivo de estabilidad presupuestaria que el Estado español se ha impuesto. A tal efecto, se atribuye al Consejo de Política Fiscal y Financiera la coordinación en esta materia, ampliando así las competencias que la LOFCA encomendaba ya al citado Consejo (artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica 5/2001).
Apartado 2. Las Comunidades Autónomas como órganos de colaboración en la gestión de los tributos estatales.
El apartado 2 del artículo 156 prevé la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan actuar como delegadas o colaboradoras del Estado en la recaudación, gestión y liquidación de los tributos estatales, de acuerdo con lo que establezcan las Leyes y los Estatutos de Autonomía.
El desarrollo de este precepto ha sido llevado a cabo por los Estatutos de Autonomía de las Comunidades de régimen fiscal común, de modo que prácticamente en todos ellos se ha incorporado, como una cláusula de estilo, la posibilidad de que las Comunidades gestionen y recauden los tributos cedidos por el Estado, quedando en manos de éste la gestión de los demás tributos estatales, sin perjuicio de las delegaciones y colaboraciones que puedan acordarse también en relación con estos últimos (artículo 46 del Estatuto de Cataluña; artículo 54 del Estatuto de Galicia; artículo 60 del Estatuto de Andalucía; artículo 45 del Estatuto de Asturias; artículo 50 del Estatuto de Cantabria; artículo 36 del Estatuto de La Rioja; artículo 43 del Estatuto de Murcia; artículo 60 del Estatuto de Aragón; artículo 52 del Estatuto de Castilla-La Mancha; artículo 61 del Estatuto de Canarias; artículo 61 del Estatuto de Extremadura; artículo 63 del Estatuto de las Islas Baleares; y artículo 56 del Estatuto de la Comunidad de Madrid).
Asimismo, la LOFCA había previsto la gestión de los tributos cedidos en términos similares, remitiendo a lo que estableciera la Ley de Cesión de Tributos (artículo 19). Esa previsión se completaba con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, que delegaba en éstas la gestión y recaudación de los tributos cedidos. Esa norma fue derogada por la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales complementarias, que atribuía ciertas competencias normativas a las Comunidades Autónomas en relación con el Impuesto que grava la Renta de las Personas Físicas y los demás tributos cedidos. A su vez, ese modelo de financiación fue modernizado en 2002 mediante la modificación de la LOFCA (mediante Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre) y la aprobación de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía. Finalmente, la Ley Orgánica 3/2009 ha confirmado la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias normativas en relación con los tributos cedidos, además de las tradicionales competencias de gestión, al haber elevado la cesión a las Comunidades Autónomas de algunos tributos, como el IRPF, el IVA, y los Impuestos Especiales, y se contempla igualmente el incremento de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Por otra parte la ley pretende clarificar también los límites para la creación de tributos propios por las Comunidades Autónomas. También en materia de Revisión Económico-Administrativa, en el art. 20 de la LOFCA, se produce una ampliación competencial, al posibilitar que sean asumidas por las Comunidades Autónomas las competencias para el ejercicio de la función revisora en vía administrativa de los actos de gestión dictados por las Administraciones Tributarias de las Comunidades Autónomas en relación con los tributos estatales..
Así pues, el cuadro hoy vigente respecto de las competencias tributarias asumidas por las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos, viene determinado por lo dispuesto en el artículo 19 LOFCA (en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre) y en los artículos 18 y siguientes de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, que ha venido a derogar la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, excepto para las Comunidades que hubiesen decidido no asumir el nuevo modelo de financiación.
Sobre el contenido del artículo pueden consultarse, además, las obras citadas en la bibliografía que se inserta.
Sinopsis elaborada por: Andres Jiménez Diaz, Letrado de las Cortes Generales. Profesor Asociado. Universidad Carlos III. Diciembre, 2003.
Actualizada por Luis Molina, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.
